Rządowe Centrum Legislacyjne ma zastrzeżenia co do planowanego pobrania 15-procentowej opłaty przekształceniowej przy przenoszeniu środków z OFE na IKE. Według rządowych prawników nowe pomysły zmieniają reguły gry i autorzy projektu powinni wytłumaczyć dlaczego ta opłata ma być pobrana z góry.
Według autorów projektu, opłata przekształceniowa ma być substytutem podatku dochodowego pobieranego od emerytur wypłacanych z FUS, bo wysokość opłaty odpowiada poziomowi efektywnej stopy opodatkowania emerytur. Miałoby to wyrównać sytuację osób, które zdecydują, że wolą by te środki trafiły na konto w ZUS, a nie do IKE (projekt zakłada taki wybór).
Jednak RCL ma poważne zastrzeżenia co do tego mechanizmu.
- Projektodawca wskazał jednocześnie, że rozwiązanie to stanowi "substytut podatku dochodowego", który zostałby pobrany w przypadku wypłaty w ramach świadczeń emerytalnych środków gromadzonych w OFE. Przepisy art. 49 projektu ustawy wprowadzają zatem nową daninę publiczną, uiszczaną ze środków prywatnych (środków specjalistycznych funduszy inwestycyjnych otwartych), która mimo że trafia do FUS nie powiększy kwoty środków zewidencjonowanych na koncie emerytalnym ubezpieczonego prowadzonym przez ZUS - napisało RCL w opinii do projektu zmian OFE.
W Ocenie Skutków Regulacji przyjęto, że około 20 proc. członków OFE (jest ich ok. 15,7 mln) zdecyduje się na przeniesienie oszczędności do FRD i dopisanie ich na koncie FUS. Osoby, które zdecydują się na to nie będą ponosić żadnych opłat. Natomiast pozostałe 80 proc. aktywów zostanie przeniesiona do IKE i od tej kwoty zostanie naliczona tzw. opłata przekształceniowa w wysokości 15 proc. W takim wypadku FUS, dzięki wpłatom z tytułu opłaty przekształceniowej uzyskałby w roku 2020 8,6 mld zł, a w roku 2021 8,5 mld zł, czyli 17,1 mld zł. Do obliczenia wysokości opłaty przyjęto stan aktywów w OFE na poziomie 162 mld zł (dane z 28 lutego 2019 r.).
Jak podkreśla RCL, bezpośrednim skutkiem wprowadzenia opłaty przekształceniowej będzie więc zmniejszenie o 15 proc. kapitału zgromadzonego przez ubezpieczonych oszczędzających dotychczas na emeryturę w ramach OFE, którzy nie zdecydują się na dobrowolne przeniesienie całości tych środków do Funduszu Rezerwy Demograficznej. Proponowane rozwiązanie budzi wątpliwości w kontekście wywodzonej z art. 2 Konstytucji RP zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa - czytamy w opinii do projektu ustawy.
RCL przywołuje jednocześnie, że jak wielokrotnie wskazywał TK zasada ta przejawia się "w takim stanowieniu i stosowaniu prawa, by nie stawało się ono swoistą pułapką dla obywatela i aby mógł on układać swoje sprawy w zaufaniu, iż nie naraża się na prawne skutki, których nie mógł przewidzieć w momencie podejmowania decyzji i działań oraz w przekonaniu, iż jego działania podejmowane pod rządami obowiązującego prawa i wszelkie związane z nimi następstwa będą także i później uznane przez porządek prawny" .
Istota przedmiotowej zasady konstytucyjnej wiąże się ściśle z bezpieczeństwem prawnym jednostki i wyraża się w zakazie formułowania obietnic bez pokrycia czy nieuzasadnionej konstytucyjnie zmiany "reguł gry".
W opinii RCL proponowane w art. 49 projektu ustawy rozwiązanie może zostać uznane za wprowadzające swoistą zmianę "reguł gry". Dotychczas bowiem środki w ramach części kapitałowej systemu emerytalnego były gromadzone z przeznaczeniem na współfinansowanie z nich świadczeń emerytalnych dla ubezpieczonych. Gromadzenie tych środków w ramach OFE miało wyraźnie i jednoznacznie zdefiniowany cel. Pobranie przez państwo istotnej części (15 proc.) środków stanowiących oszczędności emerytalne ubezpieczonego, bez jednoczesnego zewidencjonowania ich wartości na koncie emerytalnym w ZUS, stanowi zatem diametralną zmianę przeznaczenia tych środków - pisze RCL w opinii do projektu.
Według RCL, proponowane rozwiązanie stawia w szczególnie niekorzystnej sytuacji członków OFE, którzy w ramach tzw. "okienka transferowego", którzy od 1 kwietnia do 31 lipca 2014 r. złożyli oświadczenie o przekazywaniu do otwartego funduszu emerytalnego części składki ubezpieczeniowej, a więc wyrazili wolę kontynuacji ubezpieczenia w ramach drugiego filaru emerytalnego.
Według RCL, decyzja o pozostaniu w OFE wyrażała zamiar pozostawiania i gromadzenia przez te osoby części oszczędności emerytalnych poza systemem obsługiwanym przez ZUS. W świetle przepisów projektowanej ustawy osoby, które w 2014 r. podjęły decyzję o pozostaniu w OFE, aby nadał utrzymać część oszczędności emerytalnych poza pierwszym filarem będą zmuszone "oddać państwu" 15 proc. środków zgromadzonych w OFE. Jest to okoliczność, z której nie zdawały sobie one sprawy i nie mogły przewidzieć podejmując w 2014 r. decyzję o pozostaniu w systemie kapitałowym. Projektodawca daje co prawda tym osobom alternatywę, pozostawiając im możliwość złożenia deklaracji o przeniesieniu środków zgromadzonych na rachunku w OFE do FRD, jednak oznacza to wycofanie części środków z systemu kapitałowego, a więc konieczność zmiany długoterminowej strategii ubezpieczeniowej obranej przez te osoby. Dodatkowo przekazane do FRD środki zostaną zewidencjonowanie na "głównym" koncie ubezpieczonego prowadzonym przez ZUS, a nie na subkoncie, o którym mowa w art. 40a ustawy systemowej.
Według RCL dla rzetelnej oceny konstytucyjności rozwiązania polegającego na pobraniu jednorazowej opłaty przekształceniowej niezbędne jest przedstawienie przez projektodawcę uzasadnienia dla jej wprowadzenia w proponowanym kształcie.
- Projektodawca wskazuje, że opłata będzie stanowić substytut dla podatku dochodowego, który zostałby pobrany w przypadku wypłaty emerytury przez ZUS, a który nie zostanie pobrany w przypadku wypłaty środków z IKE. Przedstawione uzasadnienie nie wyjaśnia jednak dlaczego ów "substytut podatku dochodowego" miałby zostać pobrany z góry, a nie w momencie uzyskania dochodu przez ubezpieczonego - podkreśla RCL.
Opłata przekształceniowa jest najbardziej kontrowersyjnym elementem projektu. Krytycznie odnosili się do niej zarówno przedstawiciele związków zawodowych jak i pracodawców opiniujących projekt.
- Nasze zastrzeżenie dotyczy przesunięcia dochodów podatkowych z przyszłości na teraźniejszość, gdyż nie wiadomo jaki będzie system podatkowy w przyszłości. Wysokość stawek podatkowych może się zmienić bądź emeryci mogą zostać zwolnieni z obowiązku zapłaty podatku - podkreśla OPZZ.
Podobną ocenę mają przedstawiciele organizacji skupiającej pracodawców.
- Apelujemy do rządu, aby podatek został pobrany w przyszłości przy wypłacie środków, a nie w momencie przekazania środków z OFE do IKE. Zapłata podatku z góry zmniejszy kapitał ludzi, tymczasem jego rolą jest pracować na rzecz obywateli. Nie wiadomo, jakie podatki będziemy płacić za dwie czy trzy dekady, ale mimo to, większość zainteresowanych wolałaby płacić podatek dopiero w chwili wypłaty oszczędności - napisała Konfederacja Lewiatan.
Monika Krześniak-Sajewicz